Rekonstruksi Kelembagaan Penyelesaian Sengketa Konsumen: Tiga Wacana dan Implikasinya bagi Perlindungan Konsumen di Indonesia

Wacana mengenai rekonstruksi kelembagaan penyelesaian sengketa konsumen di Indonesia kembali mengemuka seiring dengan rencana revisi Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen. Revisi ini telah masuk dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Prioritas 2025, menandakan bahwa pembaruan regulasi yang telah berusia lebih dari dua dekade ini dinilai sangat mendesak. Dorongan utama di balik revisi ini adalah ketidakmampuan undang-undang yang ada untuk mengakomodasi dinamika perdagangan modern, khususnya transaksi berbasis sistem elektronik atau e-commerce, yang kian kompleks dan menuntut kecepatan serta kepastian hukum dalam penyelesaian sengketanya.

Dalam diskursus publik mengenai pembaruan ini, setidaknya terdapat tiga arus pemikiran utama yang menawarkan pendekatan berbeda dalam merancang ulang arsitektur kelembagaan perlindungan konsumen di Indonesia. Masing-masing arus memiliki landasan logika, aktor pengusul, serta kelebihan dan kekurangan yang perlu dicermati secara mendalam sebelum pembentuk undang-undang mengambil keputusan final.

Arus pemikiran pertama mengusulkan peleburan Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen (BPSK) dan Badan Perlindungan Konsumen Nasional (BPKN) menjadi satu lembaga tunggal yang disebut Komisi Perlindungan Konsumen Nasional (KPKN). Gagasan ini pertama kali muncul dari Dewan Perwakilan Daerah (DPD) RI, yang melalui Komite III menekankan pentingnya transformasi BPKN dan BPSK agar lebih adaptif menghadapi tantangan di era digital. Ketua Komite III DPD RI, Filep Wamafma, menilai bahwa perubahan pola transaksi masyarakat di dunia digital telah menciptakan ketimpangan posisi antara pelaku usaha dan konsumen, di mana konsumen seringkali hanya dianggap sebagai objek bisnis. DPD RI bahkan menggelar Focus Group Discussion (FGD) dengan Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Jakarta (FH UMJ) untuk menguji sahih RUU Perlindungan Konsumen, yang menunjukkan keseriusan mereka dalam mendorong pembaruan kelembagaan ini.

Selain dari DPD RI, usulan serupa juga dilontarkan oleh beberapa anggota Komisi VI DPR RI. Anggota Komisi VI DPR RI, Kawendra Lukistian, secara tegas mengusulkan peleburan kedua lembaga tersebut dalam Rapat Dengar Pendapat Umum (RDPU) pada 11 November 2024. Ia berargumen bahwa Indonesia saat ini memiliki dua lembaga yang mengurus perlindungan konsumen, namun dalam pelaksanaannya dinilai tidak berjalan efektif dan efisien. Kawendra menginginkan lembaga baru hasil peleburan memiliki kewenangan yang lebih kuat, tidak hanya merumuskan kebijakan tetapi juga mampu melakukan penegakan hukum, meniru model The Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) di Australia dan Badan Urusan Konsumen di Jepang. Pendapat serupa juga disampaikan oleh anggota Komisi VI DPR lainnya, Darmadi Durianto, yang bahkan menyebut BPKN dan BPSK mandul dalam melindungi hak konsumen. Anggota Komisi VI DPR, Evita Nursanty, mengusulkan agar KPKN dibentuk sebagai lembaga negara yang langsung berada di bawah Presiden.

Namun demikian, usulan peleburan yang datang dari DPD RI dan didukung sebagian anggota DPR RI ini bukannya tanpa kelemahan mendasar. Pertama, sengketa konsumen pada hakikatnya adalah hubungan keperdataan antara konsumen dan pelaku usaha. Sebagai hubungan keperdataan, penyelesaiannya seharusnya tidak perlu terlalu jauh melibatkan atau bahkan dicampuri oleh pemerintah secara berlebihan. Kedua, jika kedua lembaga dilebur menjadi satu di tingkat pusat, tetap saja di daerah diperlukan keberadaan lembaga semacam BPSK yang sekarang didaerah. Pasalnya, BPSK dibentuk di setiap kabupaten dan kota untuk menuntaskan sengketa di masyarakat. Lembaga yang terpusat tidak akan mampu menjangkau seluruh wilayah Indonesia yang begitu luas. Meskipun saat ini telah berkembang wacana penggunaan teknologi Online Dispute Resolution (ODR), namun untuk kasus-kasus tertentu seperti sengketa properti yang diselesaikan melalui arbitrase, tetap diperlukan pengecekan fisik objek sengketa yang umumnya merupakan benda tidak bergerak. Hal ini menunjukkan bahwa kehadiran fisik lembaga di tingkat daerah tetap mutlak diperlukan. Oleh karena itu, usulan peleburan ini pada hakikatnya hanyalah upaya mengganti nama lembaga semata, tanpa menyelesaikan akar persoalan yang sesungguhnya. Menggabungkan fungsi regulasi, pengawasan, edukasi, dan penegakan hukum dalam satu lembaga berpotensi menciptakan birokrasi besar yang justru tidak efisien.

Arus pemikiran kedua adalah konsep penguatan kewenangan BPSK yang mengacu pada Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Perlindungan Konsumen (RUU PK) yang disusun oleh Pemerintah. Perlu dicatat bahwa terdapat perbedaan penting antara Naskah Akademik dan RUU itu sendiri. Naskah Akademik adalah kajian komprehensif yang memuat landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis sebagai dasar penyusunan suatu RUU, sedangkan RUU adalah draft rancangan undang-undang yang akan dibahas dan disahkan. Arus penguatan BPSK ini muncul melalui Naskah Akademik RUU PK versi pemerintah, yang justru mengarah pada penguatan kewenangan kelembagaan BPSK, bukan peleburan.

Dalam penyusunan Naskah Akademik dan draf RUU Perubahan atas UU Perlindungan Konsumen, Komisi VI DPR mengundang berbagai pihak, termasuk Kamar Dagang dan Industri (Kadin) Indonesia serta akademisi. Kadin merekomendasikan transformasi BPKN menjadi badan otoritatif yang memiliki fungsi koordinasi lintas sektor, serta pemberian kewenangan kepada BPSK untuk melakukan investigasi awal. Hal ini didasarkan pada penilaian bahwa kewenangan BPKN dan BPSK saat ini hanya bersifat rekomendasi sehingga dinilai masih terbatas dalam menjawab dinamika perlindungan konsumen yang rumit. Penguatan kewenangan BPSK juga mencakup perluasan akses penyelesaian sengketa melalui pengembangan platform daring yang lebih mudah, murah, dan adil, serta penegasan status BPSK sebagai lembaga quasi judicial yang independen.

Opsi penguatan yang muncul dalam Naskah Akademik RUU PK versi pemerintah ini menawarkan perbaikan yang lebih bertahap dan terukur karena tidak memerlukan perubahan struktural yang radikal, sehingga risiko kegagalannya lebih kecil. Fokus pada penguatan fungsi quasi-judicial dengan memberikan kewenangan investigasi awal, eksekusi langsung, dan penegasan independensi BPSK menjadi langkah yang tepat untuk mengatasi kelemahan utama lembaga ini selama ini, yaitu lemahnya daya ikat putusan karena masih bisa diajukan keberatan dan kasasi ke pengadilan. Dengan penguatan, putusan BPSK diharapkan menjadi lebih final and binding. Namun demikian, pendekatan ini tidak menyelesaikan masalah struktural dualisme kelembagaan antara BPSK dan BPKN yang masih bisa menimbulkan kebingungan dan inefisiensi. Keberhasilan opsi ini juga sangat bergantung pada keseriusan DPR dan Pemerintah dalam merumuskan dan mengesahkan RUU yang benar-benar menguatkan BPSK, bukan sekadar perubahan kosmetik.

Arus pemikiran ketiga datang dari gagasan untuk mengubah BPSK menjadi pengadilan khusus yang berada di bawah Mahkamah Agung. Pendapat ini berangkat dari analogi sejarah penyelesaian sengketa hubungan industrial di Indonesia. Pada masa berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1957 tentang Penyelesaian Perselisihan Perburuhan, penanganan sengketa perburuhan dilakukan melalui dua lembaga, yaitu Panitia Penyelesaian Perselisihan Perburuhan Daerah (P4D) di tingkat daerah dan Panitia Penyelesaian Perselisihan Perburuhan Pusat (P4P) di tingkat pusat.

Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1957, penyelesaian perselisihan perburuhan dilakukan secara bertahap, dimulai dari perundingan bipartit antara pekerja dan pengusaha, kemudian jika tidak terselesaikan, dilimpahkan ke P4D, dan apabila masih belum selesai atau salah satu pihak tidak puas, dapat diajukan banding ke P4P. Namun demikian, putusan P4D dan P4P sendiri tidak serta-merta memiliki kekuatan eksekutorial yang mengikat. Putusan P4D dan P4P baru dapat dilaksanakan setelah mendapat penetapan dari pengadilan negeri setempat untuk P4D dan pengadilan negeri di Jakarta untuk P4P. Bahkan, putusan P4P masih dapat diajukan upaya hukum ke Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) hingga Mahkamah Agung. Kelemahan mendasar dari sistem P4D dan P4P inilah yang kemudian mendorong perubahan besar.

Pada tanggal 14 Januari 2004, disahkanlah Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial. Undang-undang ini membawa perubahan fundamental dengan menggantikan P4D dan P4P dengan lembaga peradilan khusus, yaitu Pengadilan Hubungan Industrial (PHI) yang berada di lingkungan peradilan umum. PHI dibentuk untuk mengatasi ketidakefektifan P4D dan P4P yang putusannya dinilai tidak memiliki kekuatan memaksa dan prosesnya berbelit-belit. Sejak berlakunya undang-undang ini, seluruh sengketa hubungan industrial wajib diselesaikan melalui PHI, yang memiliki kekuatan eksekutorial yang kuat sebagaimana putusan pengadilan pada umumnya.

Sejarah transformasi dari P4D dan P4P menjadi Pengadilan Hubungan Industrial ini menjadi analogi penting bagi wacana rekonstruksi kelembagaan BPSK. Sama seperti sengketa hubungan industrial yang pada awalnya ditangani oleh lembaga di luar pengadilan namun kemudian bertransformasi menjadi pengadilan khusus di bawah Mahkamah Agung, para pendukung gagasan ini berargumen bahwa penyelesaian sengketa konsumen pun dapat mengikuti jalur yang serupa. Dengan mengubah BPSK menjadi Pengadilan Sengketa Konsumen sebagai pengadilan khusus di bawah Mahkamah Agung, putusannya akan memiliki kekuatan eksekutorial yang lebih kuat dan kepastian hukum yang lebih terjamin.

Keunggulan utama dari opsi ini adalah kepastian hukum dan kekuatan eksekutorial yang mutlak, karena sebagai bagian dari peradilan, putusan pengadilan khusus ini akan memiliki kekuatan hukum yang tetap dan dapat dieksekusi secara langsung, sehingga mengakhiri permasalahan lemahnya daya ikat putusan BPSK. Hakim-hakim di pengadilan khusus adalah aparat peradilan profesional yang terikat pada kode etik dan pengawasan ketat dari Mahkamah Agung, sehingga putusannya lebih kredibel. Transformasi ini juga akan mengangkat martabat penyelesaian sengketa konsumen menjadi bagian dari sistem peradilan formal. Namun, kekurangannya sangat signifikan. Ciri utama BPSK selama ini adalah penyelesaian sengketa di luar pengadilan yang cepat, tidak formal, dan biaya murah, seperti pengadilan kecil atau small claim court. Proses peradilan formal cenderung lebih lama, lebih birokratis, dan lebih mahal. Membentuk pengadilan khusus juga memerlukan perubahan undang-undang yang fundamental dan penyesuaian besar pada sistem peradilan nasional, termasuk pengadaan hakim, infrastruktur, dan anggaran yang sangat besar. Yang paling mengkhawatirkan, biaya dan kerumitan proses peradilan justru dapat menjadi penghalang bagi konsumen kecil yang selama ini menjadi target utama perlindungan BPSK. Jika dibandingkan dengan sejarah transformasi P4D dan P4P menjadi PHI yang justru menghilangkan sifat cepat, murah, dan sederhana, maka risiko serupa patut diwaspadai apabila BPSK diubah menjadi pengadilan formal.

Ketiga arus pemikiran ini menunjukkan bahwa rekonstruksi kelembagaan penyelesaian sengketa konsumen di Indonesia berada pada persimpangan jalan. Usulan peleburan BPSK dan BPKN menjadi KPKN yang didukung oleh DPD RI dan sebagian anggota DPR RI menawarkan simplifikasi birokrasi dan efektivitas penegakan hukum, namun kritik mendasar terhadap opsi ini adalah bahwa sengketa konsumen adalah hubungan keperdataan yang sebaiknya tidak terlalu jauh dicampuri pemerintah, dan bagaimanapun juga keberadaan BPSK di daerah tetap diperlukan karena lembaga terpusat tidak akan mampu menjangkau seluruh wilayah. Pendekatan penguatan BPSK melalui Naskah Akademik RUU PK versi pemerintah menawarkan kontinuitas dan perbaikan tanpa harus merombak struktur kelembagaan secara radikal. Sementara pilihan untuk mengubah BPSK menjadi pengadilan khusus di bawah Mahkamah Agung, dengan analogi transformasi P4D dan P4P menjadi PHI, menawarkan kepastian dan kekuatan eksekutorial yang lebih tinggi, namun dengan konsekuensi perubahan sistemik yang lebih besar dan risiko hilangnya esensi utama BPSK sebagai lembaga yang cepat, murah, dan mudah diakses oleh konsumen awam. Yang terpenting dari seluruh wacana ini adalah terciptanya lembaga perlindungan konsumen yang kuat, efektif, dan mampu memberikan keadilan yang cepat dan terjangkau bagi seluruh konsumen Indonesia. Apapun pilihan yang akan diambil oleh pembentuk undang-undang, proses pengambilan keputusan harus melibatkan partisipasi publik yang luas dan didasarkan pada kajian akademik yang mendalam, agar kelak lahir sebuah kelembagaan yang benar-benar berpihak pada kepentingan konsumen.